2009

ارنو زاكاري

الحياة الثالثة لصندوق النقد الدولي

واجهة جديدة وسلوك قديم

يسعى صندوق النقد الدولي، الذي يتعرّض للانتقادات من كلّ صوب، إلى تغيير صورته. فقد أكّد عزمه على إصلاح نموذج عمله وأيضاً سياساته. إلاّ أنّه يواصل فرض برامج تقشّف على الدول التي تواجه صعوبات؛ في حين يرضى بفقدان التوازنات المالية في الدول الغنية، رغم أنّها السبب في الأزمة. كيف يمكن إذاً شرح أنّ هذه المنظمة قد شهدت ارتفاعاً ملحوظاً في وسائلها المالية وسلطاتها بعد اجتماع الدول الغنيّة والصاعدة الرئيسية (مجموعة العشرين) في لندن؟

حسب البيان الصادر في الثاني من نيسان/ابريل 2009، تبنّت مجموعة الدول العشرين الرئيسية الغنيّة والصاعدة، الـ G20، التي اجتمعت في لندن "برنامجاً من 1100 مليار دولار"، يهدف إلى تمويل "مشروعٍ شاملٍ للنهوض على مستوى غير مسبوقٍ حتّى يومنا هذا". الرابح الأكبر من هذه العمليّة هو صندوق النقد الدولي الذي شهد تضاعف قدراته على الإقراض ثلاث مرّات، منتقلاً من 250 مليار إلى 750 مليار دولار، "بفضل تمويلٍ مباشر من أعضائه بقيمة 250 مليار دولار (يُمكن) رفعها إلى 500 مليار دولار". وإضافةً إلى السماح له بإصدار "حقوق سحب خاصّة" جديدة، فوّضت مجموعة الدول العشرين صندوق النقد بيع جزءٍ من مخزونه من الذهب بغية "تأمين 6 مليارات دولار إضافية من التمويل سهل المنال لصالح البلدان الأكثر فقراً خلال السنتين أو الثلاثة القادمين". أخيراً، بات بمقدور صندوق النقد الدولي "الاقتراض من الأسواق إذا كان ذلك ضرورياً"، في حين كانت المؤسسة تعتمِد حصرياً على مردود القروض التي توفّرها. هذه حياةٌ جديدة لصندوق النقد. وهي الثالثة في تاريخه.

أبصر صندوق النقد الدولي النور في تموز/يوليو 1944 إبّان مؤتمر "بريتن وودز"؛ وكانت مهمّته الأولى هي ضمان استقرار النظام النقدي العالمي بعد الحرب العالمية الثانية. وقتذاك، اسندت اليه وظيفتين رئيسيتَين: ضمان التعاون النقديّ لمنع عمليات الخفض التنافسي للعملات [1]، وتأمين السيولة الدولية من خلال إقراض الدول الأعضاء التي تسجّل فقدان توازنٍ مؤقّت في ميزان مدفوعاتها. هكذا جاء أكثر من ثلثَي القروض التي قدّمها صندوق النقد خلال هذه المرحلة لصالح البلدان الصناعية [2].

مع إلغاء هذا النظام، في 15 آب/أغسطس 1971، عندما قرّرت الولايات المتحدة وضع حدّ لقابلية تحويل الدولار إلى ذهب، تمّ تكليف صندوق النقد الدولي مراقبة تطبيق قواعدٍ هي عملياً غير موجودة في الواقع. ولن ينطلق في حياةٍ جديدة ألاّ مع بروز أزمة مديونيّة العالم الثالث، ما أدّى إلى عدم قدرة بلدان عدّة على تسديد ديونها ابتداءً من العام 1982. هكذا، خلال عقدين من الزمن، سيقرض الصندوق أموالاً إلى عشرات البلدان المديونة، مقابل برامج "إعادة هيكلة بنيويّة". ومن هنا تمّ تكريس دوره كشرطيّ لـ"توافق واشنطن".

تمّت إدانة فشل أساليب عمل الصندوق بشدّة، لا سيّما من قبل كبير الخبراء الاقتصاديين السابق في البنك الدولي، جوزف ستيغليتز: "يشكّل تحرير التجارة المتزامن مع معدّلات فوائد مرتفعة منهجاً لا يُخطئ تقريباً لتدمير فرص العمل ونشر البطالة على حساب الفقراء. (...) إذ يمكن للتقشّف في الموازنات المطبّق بشكلٍ أعمى في وضعٍ غير مناسب أن يزيد البطالة ويفسِخ العقد الاجتماعي" [3].

في التسعينات، سدّدت الأزمات المالية المتتالية في آسيا وأميركا اللاتينية، وتجذّر الفقر في إفريقيا، ضربةً جديّة لمصداقية المؤسّسة وأرغمتها على إعادة النظر في ممارساتها. لكنّ الإعلان، منذ 1999، عن "هندسةٍ ماليةٍ دولية جديدة"، وتبنّي "توافق جديد" في مدينة مونتيراي في شهر آذار/مارس 2002، جاء كما لو تمخّض الجبل عن فأر. فالبلدان الصاعدة المصمّمة على التحرّر من خدمات صندوق النقد الدولي، قد استفادت من التطوّرات والظروف الدوليّة (ارتفاع أسعار المواد الأوليّة وانخفاض معدّلات الفائدة) لتراكم احتياطات من العملات: وكانت تايلند (2003) والأرجنتين والبرازيل (2006) على رأس قائمةٍ طويلة من دولٍ قامت بتسديدٍ كاملٍ لديونها قبل موعد استحقاقها.

عودة نحو المستقبل

بعد أن انقطع عن زبائنه الرئيسيين وبالتالي عن جزءٍ ضخمٍ من إيراداته، شهد صندوق النقد الدولي تراجعاً في قروضه من 103 مليار دولار عام 2003 إلى 16.1 مليار في 31 آذار/مارس 2008 - وثلثَي هذا المبلغ لتركيا وحدها. وعندما تسلّم السيد دومينيك ستروس-كاهن إدارتها، في الأول من تشرين الثاني/نوفمبر 2007، كانت المؤسّسة التي تتمركز واشنطن تعاني من عجزٍ في موازنتها. فقبل بضعة أشهر، دعا تقرير كروكيت حول مراجعة الحسابات المالية للصندوق إلى خفض النفقات الجارية وإلى بيع قسم من احتياطي الذهب لسدّ عجز النفقات الشهريّة. وفي ربيع العام 2008، صرف السيد ستروس-كاهن 380 موظفاً من أصل 2634 يعملون في الصندوق.

مع أوّل أزمات السيولة خلال فصل الخريف 2008، انقشع الأفق فجأةً: فبين تشرين الأول/أكتوبر 2008 وكانون الثاني/يناير 2009، طالب ما لا يقلّ عن تسعة بلدان [4] بقروضٍ تصل إلى 48.673 مليار دولار. وفيما راحت لائحة البلدان المأزومة تطول (رومانيا، لبنان، تركيا.. الخ)، تبيّن سريعاً أن إمكانات صندوق النقد الدولي أعجز من مواجهة طلب البلدان المعرّضة للمصاعب. من هنا جاءت مضاعفة قدراته الماليّة ثلاث مرّات، كما أعلنتها بصخبٍ إعلامي مجموعة الدول العشرين [5].

لم يحظَ إصلاح صندوق النقد الدولي الذي تقرّر في السياق نفسه بضجّةٍ مماثلة. مع ذلك يجدر تسجيل خطوتَين متقدّمَتَين: نهاية الاحتكار الأوروبي لإدارة الصندوق ومراجعة الحصص وصولاً إلى العام 2011 باتّجاه زيادة حقوق التصويت الممنوحة للدول الصاعدة. وتنحو هذه الاجراءات نحو إدخال المزيد من الديمقراطية على هذه المؤسسة التي لا تقوم قراراتها على الاقتراع العادي للدول، بل على توازنات ما بعد الحرب العالمية الثانية التي تمنح الدول الصناعية المساهمة الرئيسية في التمويل، غالبيّة الأصوات [6]. لكن بعد أوّل إصلاح شكليّ في العام 2006، لن يطال هذا التعديل سوى 10 في المئة من حقوق التصويت ولن يغيّر كثيراً التوازنات القائمة.

من جهةٍ أخرى، لم تُحرِز مجموعة العشرين تقدّماً حول شروط منح القروض. فقد رحّبت بالطبع بسياسة التسليف الجديدة التي أطلقت في 29 تشرين الأول/أكتوبر 2009، التي تمنح البلدان التي تواجه مصاعباً سيولة لثلاثة أشهر دون برنامج تصحيحيّ ولا شروط إصلاحٍ بنيويّ. لكن مبلغ المئة مليار المعنيّ بهذا البرنامج كان موجّهاً فقط إلى البلدان التي تعتبر سياستها "صحيّة"، ويقتصر بالتالي على حفنةٍ من الدول صاحبة الامتيازات [7]. وفي كانون الأول/ديسمبر 2007، لاحظ المكتب المستقلّ لتقييم عمل صندوق النقد الدولي، بأنّه من أصل 120 برنامج تمّ تمويله في 55 بلداً نامياً بين 1995 و2004، فرض الصندوق ما معدّله 17 شرطاً للبرنامج الواحد، وهو رقمٌ اعتبر مفرِطاً، يجب تخفيضه في المستقبل إلى أربعة شروطٍ أو خمسة [8].

في 24 آذار/مارس 2009، أعلن الصندوق "مراجعة رئيسية" في سياساته للقروض و"الانتهاء من معايير الإنجاز البنيوي". فبدل تمويل برامجٍ تظهر نتائج معايير إنجازها مع الحصول على القرض، بات المقصود هو عدم تسليم القرض إلاّ بعد إجراء الإصلاحات، وبالتالي منح الأفضلية للبلدان "المُنجِزة". هكذا، لا تختفي عمليات إعادة الهيكلة البنيوية، بل تختلف فقط لحظة الدفع وطريقة تقييم البرنامج. إصلاح المؤسسة إذاً أقلّ عمقاً مما أُعلن عنه، والسياسات القديمة لم تختفِ حقيقةً.

وفي حين لم تنفكّ إدارة الصندوق في الأشهر المنصرِمة عن امتداح الإنعاش "الكينزيّ" للاقتصاد، المضادّ لاتجاه الأزمات الدورية، لإيقاف الانكماش، فإن تسليفاته ما تزال ترتبط بإجراءات في نفس اتجاه الأزمات الدورية؛ وتشمل عموماً ارتفاعاً في معدّلات الفوائد وخفضاً للنفقات العامة وتجميداً للأجور. وكا تبيّنه دراسة حول القروض الممنوحة لتسعة بلدان بين تشرين الأوّل/أكتوبر 2008 وكانون الثاني/يناير 2009، فإن الشروط المتعلّقة بالموازنات والسياسات النقدية ماتزال متشدّدة كما في الماضي [9]. ومن بين الأمثلة، ارتفاع معدّلات الفائدة الذي بلغ 6 في المئة في إيسلندا وليتونيا، مع ضرورة خفض عجز الموازنة من 6 الى 3.75 في المئة من الناتج المحلّي الإجمالي في جورجيا وإلى صفر في المئة في أوكرانيا. لم تتغيّر الوصفة: مقابل إنقاذ الأنظمة المصرفية، تُفرَض إجراءات تقشّفيّة وتصحيحٌ اقتصاديّ، ترمي بثقلها على كاهل المواطنين المحليّين.

وكأنّ الصندوق أراد تقديم البرهان على تصميمه فرض احترام شروطه، فقد أعلن في 2 نيسان/إبريل 2009، أي في اليوم الذي قرّرت فيه مجموعة الدول العشرين مضاعفة قدراته المالية ثلاث مرات، تعليق القرض إلى ليتونيا حتّى تُحرز تقدّماً أكبر في خفض نفقاتها الحكوميّة. وكانت ليتونيا قد طالبت دون جدوى بأن يكون الهدف هو خفض العجز إلى 7 في المئة وليس 5، متحجّجةً بأنّها لم تنفق أكثر من المتوقّع، بل أنّ ناتجها المحلّي الإجمالي قد تقلّص فجأةً؛ بحيث وصل العجز إلى 12 في المئة عام 2008 بدل الخمسة في المئة المتوقّعة [10].

أضِف إلى ذلك، أنّ مجموعة الدول العشرين بقيت صامتة حيال اختلال التوازنات المالية الدوليّة بفعل تمويل الولايات المتحدة لعجزها من خلال الاقتراض الواسع من الدول الصاعدة، ومنها الصين التي باتت المالك الأول لسندات الخزينة الأميركية. ليست الهندسة النقديّة الدولية غير مستقرّة فحسب، بل هي ترتكِز على عملةٍ قد يؤدّي الإفراط في إصدارها إلى انهيارها. هكذا ينزع النظام الحالي إلى التدمير الذاتي، بما أنّ العملة المرجعيّة الدوليّة (الدولار) هي عملة بلدٍ (الولايات المتحدة) يستدين أكثر فأكثر.

من جهةٍ أخرى، تخصّص الصين وغيرها من الدول الصاعدة مليارات الدولار لتمويل العجز الأميركي، في حين تحتاج هذه الأموال لنموّها الخاص. إضافةً إلى أنّها تخاطر، في حال أزمةٍ تعصف بالعملة الخضراء، في أن ترى احتياطاتها من الدولارات تتبخّر. فليس من المصادفة إذن، أن يقترح حاكم المصرف المركزيّ الصيني قبل أيامٍ على انعقاد قمة الدول العشرين، نظاماً احتياطيّ دوليّ جديد يقوم على عملةٍ ما فوق وطنية لا ترتبِط ببلدٍ بعينه، كما في حال حقوق السحب الخاصّة.

هذا الحلّ مستوحى من فكرةٍ لجون ماينارد كينز، كانت قد اقترحته أيضاً لجنة خبراء الأمم المتحدة حول الأزمة المالية [11]، ومؤتمر الأمم المتحدة للتجارة والتنمية CNUCED [12] والعديد من البلدان الصاعدة (البرازيل، روسيا، جنوب إفريقيا، كوريا الجنوبية.. الخ). وكان الاقتصادي الشهير قد اقترح في حينه تأسيس نظام "بريتون وودز" على عملةٍ احتياطيةٍ فوق وطنية ("البانكور") بدلاً من الدولار والذهب، كما تقرّر في نهاية المطاف. وينفخ هذا الحلّ البديل في صندوق النقد حياةً لم يعرفها من قبل، إلاّ في فكر "كاينز": ضمان التوازنات المالية الدولية ضمن إطار نظامٍ نقديّ يقوم على عملة احتياط عالمية لا ترتبِط ببلدٍ ولا تخسر قيمتها حسب العجوزات في حسابات هذا البلد.

من المستحيل سياسياً تطبيق هذا الإجراء على المدى القصير، إذ يفترض موافقة الولايات المتحدة على أن يخسر الدولار وضعه. لكن يمكن أن تتطوّر الأمور على المدى المتوسط إذا ما تراجعت قيمة العملة الخضراء. والحال أنّ برامج الإنقاذ والإنعاش تفترض، حسب منظمة التعاون والتنمية الاقتصادية OCDE، ارتفاعاً في الدين العام الأميركي بنسبة 40 في المئة على ثلاثة أعوام. وفي غياب إجراءات فعّالة ضد المضاربات المالية، ستساهم هذه البرامج في خلق فقاعات جديدة. وفقاعة سندات الخزينة الأميركية تتضخّم تحت أنظارنا. والتاريخ المالي يعلّمنا أن الفقاعات تنتهي دائماً بالانفجار.

* الأمين العام للمركز الوطني للتعاون على التنمية (بلجيكا)، والأستاذ في جامعات بروكسيل ولياج؛ له عدّة مؤلفات منهاFMI : la main visible (Labor, Bruxelles, 2003) et Financer le développement : l’introuvable consensus (Luc Pire, Bruxelles, 2008).

[1] التخفيض التنافسي هو تخفيضٌ مقصودٌ لعملة أحد البلدان تسهيلاً للتصدير.

[2] 16.692 مليار من أصل 24.666 مليار بين 1947 و1972, راجع Michel Aglietta et Sandra Moatti, Le FMI : De l’ordre monétaire aux désordres financiers, Economica, Paris, 2000.

[3] Joseph Stiglitz, La grande désillusion, Fayard, Paris, 2002, p. 121.

[4] جورجيا (750 مليون دولار)، أوكرانيا (16.4 مليار)، المجر (15.7 مليار)، إيسلندا (2.09 مليار)، ليتونيا (2.35 مليار)، باكستان (7.6 مليار)، صربيا (523 مليون)، روسيا البيضاء (2.46 مليار)، والسلفادور (800 مليون).

[5] Martin Khor, « Reality behind the hype of the G20 Summit », in Suns – South-North Development Monitor, Genève, 7 April 2009.

[6] والولايات المتحدة لها حقّ تعطيل القرارات، بما أن المطلوب للقرارات الهامة هو 85 في المئة من الأصوات، في حين تحوز الولايات المتحدة على 16.77 في المئة من الأصوات.

[7] المكسيك أوّل من طالب بالصيغة الجديدة للقروض في 17 نيسان/إبريل 2009 وذلك بمبلغ 47 مليار دولار (أكبر قرضٍ في تاريخ صندوق النقد الدولي)؛ وتفاوض بولونيا حول قرضٍ بقيمة 20.5 ملياراً بنفس الشروط.

[8] IMF Independent Evaluation Office, « An IEO evaluation of structural conditionality in IMF-supported programs », IEO, Washington, décembre 2007.

[9] Third World Network, « The IMF financial crisis loans : No change in conditionalities », Geneva, 11 March 2009.

[10] Financial Times, Londres, 3 avril 2009.

[11] على هذه اللجنة برئاسة جوزف ستيغليتز اقتراح بدائلٍ للخروج من الأزمة تمهيداً لقمّة الأمم المتحدة (1-3 حزيران/يونيو 2009)؛ وقد تقدّمت بتقريرٍ فصليّ منتصف آذار/مارس 2009.

[12] CNUCED, « The global economic crisis : Sytemic failures and multilateral remedies », United Nations, New York et Genève, 2009.

حقوق السحب الخاصّة

حقوق السحب الخاصة DTS التي أُنشئت عام 1969 كموجودات للاحتياط الدولي، تدلّ على "عملة" صندوق النقد الدولي. إنّها وحدة حسابيّة تمثّل ديناً على عملات الدول الأعضاء. ويصار إلى تحديد قيمتها بالدولار كمجموع القيمة لكميّة معيّنة من العملات الأربعة المرجعيّة (الدولار، اليورو، الجنيه الاسترليني والينّ) على أن تحتسب يومياً.

خلال اجتماع لندن، اتفقت مجموعة الدول العشرين على "دعم إصدارٍ عام لحقوق السحب الخاصة سيسمح بضخّ 250 مليار دولار في الاقتصاد ويرفع السيولة المالية العالميّة". وستمنح حقوق السحب الخاصة هذه إلى الدول الـ186 الأعضاء في صندوق النقد الدولي كلٌّ بنسبة حصّته في الصندوق؛ ما يعني أنّ 44 في المئة منها ستمنح لدول نادي السبعة G7 الكبار، على أن تكتفي الدول النامية بأقلّ من الثلث، ومنها 7.6 في المئة فقط (19 ملياراً) للدول الخمسين الأكثر فقراً.